ธรรมมาภิบาล (Good Governance)

ธรรมมาภิบาล (Good Governance) จากบทความ กพร.ปค.

ความเป็นมาของธรรมาภิบาล

คำว่า Good Governance มีใช้อย่างเป็นทางการครั้งแรกเมื่อปี 1989 ในรายงานเรื่อง Sub Sahara Africa : From Crisis to Growth ซึ่งเป็นรายงานที่ธนาคารโลกพยายามวิเคราะห์ถึงความล้มเหลวของรัฐในอัฟริกาใน การพัฒนาประเทศ คำว่า Good Governance เริ่ม มีบทบาทในแง่ของโลกาภิวัฒน์ก็เพราะทั้งธนาคารโลกและกองทุนเงินระหว่าง ประเทศต่างเชื่อว่า การพัฒนาอย่างยั่งยืนจะทำไม่ได้เลยหากประเทศนั้นปราศจาก Good Governance หากกล่าวอีกนัยหนึ่งได้มีการผูกโยงคำว่า “การพัฒนา” เข้ากับคำว่า “Good Governance” หรือการกำหนดกลไกอำนาจรัฐในการบริหารจัดการทรัพยากรของประเทศทั้งด้าน เศรษฐกิจและสังคม

ธนาคารโลก ได้สร้างลักษณะของธรรมาภิบาลระดับโลกขึ้น เพื่อให้หน่วยงานและเครือข่ายในองค์กรผลักดันให้ประเทศต่างๆ ดำเนินตามแนวทางธรรมาภิบาลซึ่งลักษณะองค์ประกอบที่กว้างขวางนี้ไม่ได้ชี้ชัด ว่าประเทศนั้นๆ จะต้องอยู่ภายใต้ระบบการเมืองการปกครองแบบใดแบบหนึ่งอย่างเฉพาะเจาะจงและพบ ว่าในช่วงแรกของการใช้คำนี้ยังมี่ความไม่ลงรอยกันระหว่างองค์กรระหว่าง ประเทศ แต่เนื่องจากอิทธิพลของธนาคารโลกที่มีอยู่อย่างมากในไม่ช้าคำว่า “ธรรมาภิบาล” จึงเป็นคำที่มีการใช้อย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะหลังวิกฤตการณ์เศรษฐกิจของประเทศไทยปี 2540 ก่อนที่จะลุกลามไปสู่ประเทศต่างๆ อย่างรวดเร็ว

ความหมายของธรรมาภิบาล

ได้มีผู้ให้นิยามความหมายหรือคำจำกัดความ ซึ่งสามารถประมวลสรุปนิยามคำว่า ธรรมาภิบาล (Good Governance) ได้กล่าวคือ

อรพินท์ สพโชคชัย (2541) ได้แปลคำว่า Governance ว่าหมายถึง “กลไกประชารัฐ” ส่วนเมื่อเติมคุณศัพท์ว่า Good แล้วจะกลายเป็น “กลไกประชารัฐ ที่ดี” คำแปลนี้ไม่เป็นที่แพร่หลาย แต่คำที่นิยมใช้กันอย่างกว้างขวางคือคำว่า “ธรรมรัฐ” ซึ่งมีการะบุว่าผู้ที่ให้คำบัญญัติศัพท์นี้คือ ชัยรัตน์ สถานนท์ และ ธีรยุทธ บุญมี เป็นผู้ปลุกกระแสคำและแนวคิดนี้ออกสู่สังคม

พจนานุกรม American Heritage Dictionary (1982) อธิบายว่า Governance หรืออภิบาลว่าหมายถึง 1) The act , process , or power of governing; governance : 2) The state of being governed ซึ่ง เมื่อแปลตรงตามตัวอักษร คือการกระทำกระบวนการ หรืออำนาจในการบริหารปกครอง ซึ่งเมื่อมีรัฐเข้ามาเกี่ยวข้องนั้น มีความหมายครอบคลุมถึงรัฐ (State) และระบบราชการ (Civil Service) และเมื่อมีการนำมาใช้ในองค์กรภาคเอกชน อาจเติมคำว่า corporate governance

Williamson (1994) ได้ให้ความสำคัญกับต้นทุนค่าธุรกรรม เป็นหัวใจ ซึ่งการทำให้ Governance แสดง ประสิทธิผลได้มากหรือไม่นั้นต้องขึ้นกับว่าโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคมการเมืองและวัฒนธรรมในสังคมนั้นสามารถจะมีอภิบาลที่มีประสิทธิผล หรือไม่อย่างไร ในกราฟที่แสดงชี้ให้เห็นชัดว่า ต้นทุนธุรกรรมมีความสำคัญอย่างไรต่อความเป็นอภิบาล ลักษณะขององค์กรที่มีชีวิตเป็นของตนเองการปรับตัวนั้นมีความสำคัญ ตลอดจนหน่วยงานในภาคเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองมีการปรับตัวอย่างไรให้มีลักษณะของอภิบาลที่มีประสิทธิผล ดังนั้นปัจจัยแวดล้อมทางสถาบันและมโนทัศน์ของปัจเจกชนล้วนมีผลต่ออภิบาลของสังคมนั้น ๆ

หลักการธรรมาภิบาลพื้นฐาน

หลักการ 5 ประการที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากลและใช้กันแพร่หลายในประเทศไทย เป็นของ UNDP ได้แก่

1. หลักนิติธรรมและสิทธิ (Legitimacy and voice)

- การมีส่วนร่วม

- มุ่งมติร่วม

2. ทิศทาง(Direction)

3.ผลการดำเนินงาน(Performance)

- สนองความต้องการ การที่สถาบันและกระบวนการต่าง ๆ

- ประสิทธิภาพ/ประสิทธิผล

4.ความพร้อมรับผิด (Accountability)

5.ความยุติธรรม

หลักพื้นฐานของการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี ประกอบด้วยหลักพื้นฐาน 6 ประการ ดังนี้

1.หลักนิติธรรม หมายถึง การตรากฎหมายที่ถูกต้อง เป็นธรรม การบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย การกำหนดกฎ กติกาและการปฏิบัติตามกฎ กติกาที่ตกลงกันไว้อย่างเคร่งครัด โดยคำนึงถึงสิทธิ เสรีภาพความยุติธรรมของสมาชิก

2.หลักคุณธรรม หมายถึง การยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม การส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเป็นนิสัยประจำชาติ

3.หลักความโปร่งใส หมายถึง การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ

4.หลักความมีส่วนร่วม หมายถึง การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้และเสนอความคิดเห็นในการตัดสินใจใน ปัญหาสำคัญของประเทศ เช่น การประชาพิจารณ์ การแสดงประชามติ

5.หลักความพร้อมรับผิด หมายถึงความตระหนักในสิทธิหน้าที่ความสำนึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมือง การกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนเคารพในความคิดเห็นที่แตกต่าง และมีความกล้าที่จะยอมรับผลดีและผลเสียจากการกระทำของตน

6.หลักความคุ้ม ค่า หมายถึง การบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรที่มีจำกัดเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วน ร่วม เช่น รณรงค์ให้คนไทยมีความประหยัด ใช้ของอย่างคุ้มค่า สร้างสรรค์สินค้าและบริการที่มีคุณภาพ (วิภาส ทองสุทธิ์ . 2551 : 125 – 134)

การนำหลักธรรมาภิบาลไปประยุกต์ใช้กับองค์กร

การปฏิรูป บทบาท ภารกิจ โครงสร้าง กระบวนการทำงาน และกลไกการบริหาร ให้เป็นกลไกการบริหารทรัพยากรของสังคมที่มีความโปร่งใส เป็นธรรม มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ในการนำการบริหารของรัฐที่มีคุณภาพไปสู่สังคมโดยเน้นการเปลี่ยนทัศนคติ ค่านิยม และวิธีการทำงานของเจ้าหน้าที่ โดยถือเอาภารกิจหลักของหน่วยงาน เป็นจุดมุ่งหมายในการทำงานและสามารถร่วมทำงานกับประชาชน ตลอดจนองค์กรภาครัฐและเอกชนอื่นๆ ได้อย่างราบรื่น

ในส่วนของภาค ประชาชนนั้น ต้องสร้างความตระหนักตั้งแต่ระดับปัจเจกบุคคล ถึงระดับกลุ่มประชาสังคมว่า “ผู้ต้องขังนั้นเป็นส่วนหนึ่งของสังคมและชุมชน และเมื่อพ้นโทษก็จะกลับไปยังสังคมและชุมชนที่เขาเหล่านั้นจากมา ภาคประชาชนต้องร่วมกันช่วยเหลือแก้ไขและให้การยอมรับอดีตผู้ต้องขังเหล่า นั้น เพื่อจะได้เป็นพลเมืองที่ดีเป็นพลังของแผ่นดินที่มีคุณภาพ มีความรู้และความเข้าใจเพื่อที่จะร่วมแรงกายและแรงใจในการสร้างกลไกการ บริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีต่อไป

ปัจจัยที่จะนำไปสู่การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีของกรมราชทัณฑ์

มีองค์ประกอบ 8 ประการ ได้แก่

1. การมีส่วนร่วม เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนองค์กรภาคเอกชน และหน่วยงานภาครัฐทั้งในและนอกกระบวนการยุติธรรม สามารถแสดงความคิดเห็น เช่น

- สิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร

- ด้านการกำหนดนโยบาย

2. ความชอบธรรม

3. ความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้

4.ความโปร่งใส การปฏิบัติงานของผู้บริหารตลอดจน เจ้าหน้าที่ระดับภาคปฏิบัติ

5. การคาดการณ์ได้

6. การอดทนอดกลั้น

7. การดำเนินการตามหลักนิติธรรม

8. หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล

โครง สร้างของธรรมาภิบาลที่จะนำมาซึ่งการบริหารราชการที่ดี เพื่อนำพาประเทศไปในทิศทางการเจริญอย่างยั่งยืน ในทางปฏิบัติอาจยังไม่สามารถเห็นผลอย่างเป็นรูปธรรม ทั้งนี้ จำต้องอาศัยระยะเวลา และความร่วมมือของประชาชนทุกคนในประเทศ ที่จะร่วมสร้างสังคมที่มีธรรมาภิบาลที่มีคุณภาพ เพื่อให้ลูกหลานไทยในอนาคตได้คงไว้ซึ่งประเทศไทยที่งดงามอย่างเช่นอดีตที่ผ่านมา